台湾地区排污许可执法经验及启示_环境保护网
 
 
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台湾地区排污许可执法经验及启示

放大字体  缩小字体 发布日期:2017-12-06     浏览次数:812

北极星环保网讯:提要:执法是排污许可制实施的关键。台湾地区排污许可执法具有如下特点:一是排污许可执法具有完善的法律依据。“防制法”和“防制法”明确规定了执法主体和执法对象。对排污进行查核时,主管机关可依照相应的法律依据进行判定和处罚。二是通过多频次许可与现场比对、稽查检测为排污许可执法提供依据。许可证核发后,环保部门通过许可与现场比对、稽查检测确保排污企业依许可内容进行操作、执行相关法规,并确认许可证核发内容无误。三是“行政罚法”与不当利得追缴相结合。企业一旦申请许可证成功,若违反许可证中的规定,将受到严厉的处罚,且还需考虑追缴企业的不当利得。四是制定了明确和科学的处罚计算方法。台湾地区的法律明确规定了针对不同违法行为的具体处罚计算公式并在处罚过程中遵循量罚适当的原则,增加了处罚的可操作性。五是第三方和专家是排污许可执法的关键力量。第三方机构主要为政府机构提供企业违法的证据,大大提高了执法的效率。

台湾地区的经验对大陆排污许可执法启示如下:一是,排污许可执法需要明确的法律依据、落到实处。为了进一步让环保部门“坐稳”排污许可证执法中的主体地位,就必须为其提供充足的执法依据,加强排污许可顶层设计建设,明确排污许可执法主体、执法对象等,加大对排污企业违法行为的惩处。二是,通过明确的执法导则实现“违法成本高、守法成本低”,并做到量罚适当。在排污许可执法应有相应的执法导则。环保部门以导则为依据,对企业进行处罚时,追溯违法时间及违法所得,可以酌量加重处罚。同时,在设置排污许可相关处罚机制时,应考虑量罚适当,处罚的目的并非是罚款,最终目的是敦促企业改变违法排放的现象,敦促企业自觉守法。三是,排污许可执法需要加大社会力量的参与。排污许可的执法对人员数量、专业素质都有较高的要求,社会力量的参与可以解决这些问题。在执法过程中,政府环保部门负责拟定政策方针、完善和健全管理制度、监督第三方机构等,第三方机构负责排污许可证的执法中的取证和稽查,专家负责提供相关技术支撑。社会力量参与到排污许可的执法中,可以产生“1+1>2”的效果,大大提高执法的效率。四是,选择性增加查核和稽查监测频次。增加查核和稽查检测的频次是加大执法力度的有力保障。但是针对不同的行业、不同的污染物进行有选择性的增减执法频次,可以提高执法的效率及减少资源浪费。

执法是排污许可实施的关键。台湾地区在排污许可证执法有法可依、程序规范、罚则科学、社会参与度高,形成了比较完善的执法体系,对大陆推动下一阶段排污许可的执法具有借鉴意义。

一、台湾地区排污许可执法依据

依据污染排放特性的不同,相应的排污许可有不同的管理方式,台湾地区对大气、水污染源等排污许可执法也采取分别管理的方式,对应不同的法律依据。

(一)大气固定污染源许可

针对大气固定污染源,“空气污染防制法”明确规定和要求排污企业应依据地方主管机关所核发的操作许可证内容进行操作,主管机关可进行不定期稽查或空气污染物检测,确保企业符合相关环保法令规定。对排污许可证中的每一个项目进行查核时,“空气污染防制法”等均有专门针对每一个项目对应的法律依据,查核人员可依照相应的法律依据进行判定。在“空气污染防制法”中,许可制度被纳入针对固定污染源的防治措施,并在该法第20、22、29、32条中对排污设施排放标准、防制设施或监测设施、许可有效期及延期、突发事故及时告知主管机关等进行了规定(具体见专栏一);在罚则部分规定,对于违反许可内容或者未申请许可的,可处以罚款、限期改善、按日计罚、停工停业、限期取得许可证等。

其他相关政策包括:“固定污染源设置与操作许可证管理办法”中对许可证的换发、制程设备、原物料等进行了规定;“易致空气污染之物质使用规范空气污染防制法”第二十八对贩卖或使用生煤、石油焦或其他易致空气污染之物质者进行了规定;“核查鉴定公私场所空气污染物排放状况之采样设施规范”规定了采样孔设置规范、采样平台荷重及设施规范。

专栏一常见大气排污许可执法的法律依据

“空气污染防制法”第二十九条规定,核发之许可证,其有效期间为五年;期满仍继续使用者,应于届满前三至六个月内,向直辖市、县(市)主管机关或中央主管机关委托之政府其他机关提出许可证之展延申请,每次展延不得超过五年。“固定污染源设置与操作许可证管理办法”第二十六条规定,许可证于有效期间内因毁损、灭失或其记载之基本资料有异动者,公私场所得于事实发生后六十日内检具目的事业主管机关核准设立、登记或营运之相关证明文件影本,向审核机关申请换发或补发。逾前项期间,经审核机关通知换发或补发许可证者,应于接通知后十日内检具前项证明文件影本,向审核机关申请换发或补发。

“固定污染源设置与操作许可证管理办法”第二十三条规定,公私场所因操作内容异动而与操作许可证记载内容不符,依下列规定办理:(1)制程、设施或操作条件异动者,应于异动前,依操作许可证申请及核发程序,重新申请。但推估未增加空气污染物排放量者,得不重新进行检测。(2)改用低污染性原(物)料或燃料、拆除或停止使用产生空气污染之设施、增设防制设施或提升防制效率者,应于事实发生后三十日内检附相关证明文件,向审核机关提出申请。

“易致空气污染之物质使用规范空气污染防制法”第二十八条规定,贩卖或使用生煤、石油焦或其他易致空气污染之物质者,应先检具有关数据,向直辖市、县(市)主管机关申请,经审查合格核发许可证后,始得为之;其贩卖或使用情形,应作成记录,并依规定向当地主管机关申报。《固定污染源设置与操作许可证管理办法》第二十二条规定,许可证记载之各项许可条件数值,得有百分之十之容许差值但仍应符合相关管制及排放标准之规定。

“空气污染防制法”第二十条规定,公私场所固定污染源排放之空气污染物应符合排放标准(固定污染源空气污染物排放标准)。另依特定业别、设施、污染物项目拟订个别较严之排放标准,例如:废弃物焚化炉空气污染物排放标准、炼钢业电炉粒状污染排放标准、钢铁业烧结工场空气污染物排放标准、电力设施空气污染物排放标准、设备组件加严标准、粒状污染物之排放标准。

“空气污染防制法”第二十二条规定,公私场所应有效收集各种空气污染物、并维持其空气污染防制设施或监测设施之正常运作;其固定污染源之最大操作量,不得超过空气污染防制设施之最大处理容量。固定污染源及其空气污染物收集设施、防制设施或监测设施之规格、设置、操作、检查、保养、记录及其他应遵行事项之管理办法,由中央主管机关定之。排放管道设置不合理:“核查鉴定公私场所空气污染物排放状况之采样设施规范”规定了采样孔设置规范、采样平台荷重及设施规范。

“空气污染防制法”第三十二条规定,公私场所之固定污染源因突发事故,大量排放空气污染物时,负责人应立即采取紧急应变措施,并于一小时内通知当地主管机关。前项情形,主管机关除命其采取必要措施外,并得命其停止该固定污染源之操作。

(二)水污染源许可

与大气固定污染源许可类似,“水污染防制法”也明确规定和要求排污企业应依据地方主管机关所核发的操作许可证内容进行操作,主管机关可进行不定期稽查或水污染物检测,确保企业符合相关环保法令规定。在“水污染防制法”中,许可制度也被划入防治措施,在该法第18条中对排污企业绕流排放、稀释行为、与许可文件登载内容不符等违法行为的执法依据进行了规定;对于无排放许可证,违法排放废水的可处于刑事处罚、罚金、勒令停业等(具体见专栏二)。

其他相关政策还包括,“水污染防制措施及检测申报管理办法”还对未正常操作、未依规定项目及频率记录、水污染防制设施与管线标示不清等进行了规定。

专栏二常见水排污许可执法的法律依据

“水污染防制法”第18条之1第1项规定,事业或污水下水道系统产生之废(污)水,应经核准登记之收集、处理单元、流程,并由核准登记之放流口排放,或依下水道管理机关(构)核准之排放口排入污水下水道,不得绕流排放。

“水污染防制法”第18条之1第2项规定,废(污)水须经处理始能符合本法所定管制标准者,不得于排放(入)前,与无需处理即能符合标准之水混合稀释。

与许可文件登载内容不符:“水污染防治法”第14条第1项规定,事业排放废(污)水于地面水体者,应向直辖市、县(市)主管机关申请核发排放许可证或简易排放许可文件后,并依登记事项运作,始得排放废(污)水。登记事项有变更者,应于变更前向直辖市、县(市)主管机关提出申请,经审查核准始可变更。

“水污染防制措施及检测申报管理办法”第14条第2项第1款规定,正常操作系指应依水污染许可证(文件)登记之操作参数范围内执行。但操作参数超过核准范围,提出书面文件,证明仍属正常操作者,不在此限。

“水污染防制措施及检测申报管理办法”第16条规定,事业或污水下水道系统于废(污)水(前)处理设施装置之独立专用电表,及操作参数量测设施,属连续自动记录者,应依计测、量测设施之设计规格及频率记录;非属连续自动记录者,应每日记录其累计用电度数及操作参数值一次;废(污)水(前)处理设施使用之药品量,及污泥之产生、贮存、清运量,应按次记录,每月统计。

“水污染防制措施及检测申报管理办法”第50条规定,事业或污水下水道系统设置之下列水污染防治设施及管线,应清楚标示其名称与管线内流体名称及流向。

二、台湾地区排污许可执法流程

许可证核发后,环保部门通过许可与现场进行比对、稽查检测确保企业按照排污许可证的要求进行排污(见图1),确保排污者依许可内容进行操作、执行相关法规,并确认许可证核发内容无误。一般情况下,比对和稽查检测工作由环保部门委托第三方进行。如果在检查过程中发现有不合规的现象,第三方会收集相关证据交由环保部门,进行相应的处分。

(一)许可与现场比对

1.查核原则与内容

台湾地区在进行排污许可证后现场比对执法时,主要遵循三个原则:(1)完整性。在比对时,企业的设备清单必须和许可证中的一致,同时企业还需要有详细完整的操作记录。(2)合理性。企业操作记录的排污行为等必须符合许可证中所承诺的合理的操作范围。(3)适法性。企业的所有行为必须遵循法律的要求。

主要查核内容包括:(1)确认许可证与现场实际情况是否一致,并了解公私场所是否实际依照许可证核定内容的要求进行操作并记录,其核查范围包含现场设备及书面数据;(2)现场查核时分别针对每一个污染源、污染控制设备及排放口进行核查;(3)查核项目主要包括许可内容项目及相关设备重要操作参数。

2.查核流程

查核流程包括基础数据查核及现场设备对照查核两部分。首先确定查核企业名单,并提前14天通知被查核企业,同时,受环保部门委托的第三方从数据库中收集整理企业基本数据,包括:原料量、燃料量及产量报表;企业相关证照;专责人员证书及核准设立文件;全厂工艺流程图;许可证及许可申请数据;检测报告书;防治设备监测设备记录。掌握基础数据后,受委托第三方进入企业现场比对基础数据进行查核,现场查核项目以大气排污许可证为例(见表1),大气许可证的许可内容总计11项,现场进行查核时,每一项都必须进行详细核查,例如针对制程主要设备,需核查制程中污染源是否完整、污染数是否正确、制程是否相。除了查核制程主要设备外,还需对燃料原料或产量及操作期程、污染排放及防制方式、防制设备设置条件、排放管道、监测设施、检测规定、记录规定、申报、检查及保养等十项内容进行查核。

(二)稽查检测

为了保证排污企业排放的污染物达标排放,根据许可要求,台湾地区环保部门会对排污企业进行稽查检测。一方面,监督企业定期检测或设置在线监测设备,自行检查排污行为是否违反排放标准。具体工作由排污单位自行或委托检验测定机构实施进行,台湾地区的企业一般选择委托第三方监测机构进行,相关监测设施建设及运行费用由排污单位承担,并保证采样设施符合相应规范。另一方面,环保部门委托第三方到现场进行采样分析污染排放浓度。为了防止第三方检测公私配合企业修改相关检测数据,台湾地区环保部门对定期进行检测的企业也要做相关的检测监督。

(三)处罚措施

企业一旦申请许可证成功,若违反许可证中的规定,将受到严厉的处罚,充分体现“守法成本低、违法成本高”的基本原则,台湾地区对违反排污许可证的行为的处罚措施包括“行政罚法”和不当利得处罚。

1.“行政罚法”

若出现许可证查核不符和规定或者违法“空气污染防制法”或“水污染防制法”的情况,环保部门有权责令企业限制改正并提交相应罚款。情节严重者,需要停工或废除该企业排污许可证。通常,台湾地区环保部门会根据实际情况给排污企业预留90天的限期改善时间并提交改善计划书,环保部门会对企业进行复查,若还未达到要求,根据台湾地区“空气污染防治法”第四十九条规定,处负责人一年以下有期徒刑、拘役或处新台币二十万以上一百万元以下罚金。针对水排污许可证,《水污染防制法》中也提出了明确的处罚措施,若出现违反水排污许可证的规定,处新台币6万至2000万元罚款,限期未完成补正,按次处罚。情节重大者,得令停工或停业、废止许可证(文件)或勒令歇业。

以大气排污许可证为例,针对不同的违法条款,例如未按规定削减污染物排放量、排放污染物不符合排放标准、空气恶化时,未执行紧急防制措施等,空气污染防制法中明确了不同的应处罚缓计算方式(具体见表2),主要考虑了污染程度(A)、危害程度(B)和污染特征(C),其中A和B根据实际的超标情况和污染物的属性进行了相关赋值,C是违反空气污染防制法发生日(含)前一年内违反相同条款累计次数。针对不同的场所,计算公式也存在差异,例如针对企事业单位,罚款公式为:A×B×C×10万;针对非企事业单位,罚款公式为A×B×C×2万。罚款的公式表明,一是违反的次数越多,罚款金额越大;二是当发现企业违法行为进行罚款时,会追溯以前的违法行为,加大处罚力度。

2.不当利得

但是,行政罚法并未对约束大企业产生效果,反而造成了污染-稽查-处分-污染的恶性循环的现象。基于此,“台湾环保署”借鉴国外处罚案例比如台湾地区长荣海运案和味丹公司案在美国和越南造成了严重的环境污染并裁处巨额的罚款(见专栏三),制定了不当利得的规范。不当利得处分是台湾地区环保主管机关的新式手段,可有效改善事业单位非法排放污染行为,主要是通过加重处罚力度,追缴不法利得,遏止不法。为了加强执法,台湾地区对环评、水污染、大气、土壤与毒管等领域的处罚规定进行了修正(见表3)。

专栏三台湾地区企业在国外造成环境污染的处罚案例

案例一:长荣海运案

长荣海运旗下长荣国际公司,在美国东西两岸海域倾倒500加仑废油,造成生态污染等25项罪名,长荣国际同意支付包含1500万美元罚金与1000万美元环保基金,共2500万美元(约合新台币7.89亿元)的和解金并接受为期3年的后续观察期,创美国境内污染环境最高罚金纪录。

案例二:味丹公司案

2008年台商味丹公司因违法排放废水至越南ThiVai河遭当地农民要求赔偿折合1150万美元。味丹答应按受害农民要求赔偿约1100万美元,目前已完成全部赔偿义务。

 

不当利得在设置额度时,应考虑:(1)罚款额度除依裁量基准外,另应审酌因违法所得之利益,并得考量受处罚者之资历;(2)所得之利益超过法定罚款最高额时,得于所得利益之范围内酌量加重,不受法定罚款最高额之限制。如表4所示,若不法利得高于法定罚缓最高金额时,那么以不法利得的金额裁处。如果不法利得低于法定罚缓最高金额时,若不当利得为140万,但最低的行政处罚是150万,还是以最高的罚款,就是以行政法150万来处罚;如果不当利得只有25万,但是最低的行政处罚是30万,那就以30万来处罚。

三、台湾地区排污许可如何执法—案例分析

(一)许可与现场比对常见缺失

1.许可与现场比对缺失比例

据统计,台湾地区大气排污许可证查核过程中出现问题频次较高的是操作条件不符或仪表有误、原物料有误、制程设备有误和基本资料有误(见图3)。

水排污许可现场查核常见的问题包括:相关设施数量、规格、型式不符许可;未依许可登载中操作参数之记录频率确实记录;水质检验项目浓度超出许可申请文件或缺漏应检测项目;常有废水处理单元、管线标示脱落及放流口告示牌序号未更新问题。具体的缺失比例如图4所示,比例较高的是处理设施相关资料不符的为27%,计量水表型式和许可不符的19%、原料或产品和许可不符的12%等。

2.常见缺失案例分析

(1)操作条件不符或仪表故障

台湾地区工作人员在在查核过程中发现存在防制设备故障或未运转其污染源仍继续运作、未依许可核定内容装设仪表或检测仪表损坏、操作参数未在许可范围内操作。

案例一:某铝铸造制造企业操作条件不符。某工厂从事铝铸造制造程序作业,经现场查核袋式集尘器(A001)之检测仪表(压降表),发现现场袋式集尘器压降值为2cmH2O,与操作许可核发袋集尘器(A001)的压降值5-15cmH2O明显不符,此情况都反了空气污染防制法第23条的规定。

案例二:某胶带制造企业仪表故障。另某工厂从事胶带制造程序的作业,经执行查核时发现,其制程内的精馏它设备正常操作,因防制设备(脱吸附设备)已故障无法开启,未依规定维持正常运作,此情况都反了空气污染防制法第23条的规定。

(2)制程设备有误

制程设备是整个工厂里面最主要的污染排放源。制程设备的相关流程包括原物料进入到设备到产出等都会详细的展示在许可证中的流程图中,查核时就可以按照该流程图进行比对。针对制程设备,目前查核的过程中发现的问题主要是现场增设、漏列或移除污染源设备、防制设施或排放管道时,导致许可登载内容不符。

案例一:某金属铸造工厂增设设备。某工厂从事其他金属铸造程序,经现场因新增熔解炉1台,且新增设备现场已进行操作,致与原许可核定内容不符,违反了许可管理办法第23条第1项的规定。

案例二:某铝铸造工厂改变防制设备。某工厂从事铝铸造程序,经现场查核发现,原防制设备(袋式集尘器)已改成旋风除尘器,因防制设备形式改变,且也已进行操作,致与原许可核定内容不符,违反了许可管理办法第23条第1项的规定。

(3)原物料量有误

对原物料量进行核对时,根据各个企业的产能或者公私淡旺季通常会有10%的浮动值,这个值通常是以许可里面所登载的,每年多少吨,每日多少吨来确定。超过10%的浮动值,就会有相应的处罚。

案例一:某金属热处理工厂使用原物料量超过许可证核定量。某工厂从事其他金属热处理程序,且领有固定污染源操作许可证,因该工厂主要原料(盐酸)使用量为40.25公吨/年(原许可核定35公吨/年),超出许可核定量15%,违反许可证管理办法第22条的规定。

在查核的过程当中还会做抽检或者抽查,对含油份的分析,如果超过0.5%标准的话,也会进行相应的处分。

案例二:某工厂抽检油份含量超标。某工厂经执行油品含硫量采样及检测,检测结果该公司使用之液体燃料(重油)含硫量检测值为0.7%,因超过许可核定值0.5%之规定,违反了许可证管理办法第22条规定。

(4)基本资料有误

在现场进行查核时,工作人员会对许可证内容进行核查,包括资本资料核查主要查询厂名、法人是否更换等,许可证是否到期等。在查核过程中,许可证到期但并未按照要求办理延期是经常出现的问题之一。

案例一:某锅炉蒸气产生工厂许可证到期。某工厂从事锅炉蒸气产生程序,其许可证有效期限为2016年5月1日。经2016年6月6日稽查时发现,现场蒸气锅炉扔持续操作中。因未依规定提出展延申请,且许可证已失效仍持续操作使用,违反空气污染防治法地24条第2项规定。

在查核过程中,也存在法人更换但并按照规定及时更换排污许可证上的信息

案例二:某铝二级冶炼工厂更换法人。某工厂从事铝二级冶炼程序,经2006年6月15日查核发现,该厂负责人在2016年6月8日已更换,告知工厂应依许可管理办法第26条规定,于查核当日后10日内提出换发申请。

(二)不当利得处罚案例

为了加强监管,监督企业按照排污许可相关要求履行责任,台湾地区除了对违反排污许可相关规定的行为依照“空气污染防制法”和“水污染防制法”进行处罚外,还根据违法程度、产生影响、所得利益对这些企业进行不当利得的处罚。下面以台湾地区某石化公私为例来说明不当利得的处罚情况。

案例一:某石化行业仁武长地下水污染

事件缘由:“台湾环保署”于2009年办理运作中工厂土壤及地下水调查后发现,某公司仁武厂地下水遭受严重污染。台湾地区环保部门根据事情第一时间进行了现场的查核,经查证发现,该公司溯自2003年12月即已知悉全厂区地下水污染严重,且非单一事件泄露造成。但是,该公司并未立即通报及采取紧急应变措施,仅采取抑止设施泄露,如改为双层槽体,增加收集沟槽内衬等。该厂以提升生产效率为目的,置地下水污染于不顾。

案件处罚:对该公司进行处罚时,台湾地区环保部门以水污法为核计依据(见图5),发现该公司2003年即知悉污染情事,但是并未全面采取紧急应变处理措施,以致污染影响程度扩大,所以该公司违反了“水污染防治法”第28条规定,依照法律规定,仅能裁处最高罚缓新台币60万元的处罚。但根据行政法第18条规定,该公司受责难程度高且污染影响严重广泛,尽管本案违反“水污染防治法”第28条裁处上限,但按行政罚法第18条第2项于所得利益之范围内需酌量加重,不法利益远高于水污法第19条罚款上限60万元,依行政罚法第18条加重处罚。所以,该案进行处罚时,以设置改善措施地下水循环处理系统为核计基础,核计时间也追溯到行政法通过的时间,综合不当利得的情况,本案共裁处80830568元。

案例二:高雄市所辖冈山本洲产业园区服务中心污水处理厂违反水污染许可证

为有效裁罚,罚款计算不仅要根据文献数据,还要考虑其生产物质流以及资金流来计算。以高雄市所辖冈山本洲产业园区服务中心污水处理厂违反水污染许可证为例说明。冈山本洲产业园区服务中心污水处理厂化学混凝槽800吨/日处理量,超收水量1500吨/日;污水处理厂15项主要设备有14项长期故障未修复,未经妥善处理的废水5年多时间一直排放阿公店溪污染环境。本案除违反“水污染防治法”、“废弃物清理法”外,未经妥善处理而排放污水,不法利益远高于“水污染防治法”第19条罚款上限60万元,应依照“行政罚法”第18条加重处罚,最后裁出新台币1897万元。计算公式如下:

四、台湾地区排污许可执法经验对大陆的启示

台湾地区的排污许可执法在实施过程中经过20多年的不断完善,现在已经非常成熟和健全,在约束企业排污行为中发挥了重要作用,对大陆具有重要借鉴意义。主要启示如下:

启示一:执法需要明确的法律依据、落到实处

台湾地区的经验表明,排污许可执法全流程都可以做到有法可依。为了进一步让环保部门“坐稳”排污许可证执法中的主体地位,就必须为其提供充足的执法依据,加强排污许可顶层设计建设,明确排污许可执法主体、执法对象等,强化执法监管,进一步加大对排污企业阻碍、抗拒执法等现象的惩处。在法律层面除了明确排污许可证执法的地位外,还要将污染物排放行为直接关联的生产工艺设施等排放源纳入许可管理范围、对企业治理工艺流程、污染物排放地点、排放方式、排放去向等做出详细要求才能真正实现将排污许可制度作为执法的重要抓手和依据。为了将排污许可证的执法落到实处,台湾地区的法律中还明确规定了排污许可证的针对不同项目违法行为罚款的计算公式,相关执法人员可以对照法律的要求进行罚款,加强了排污许可执法的实操性。

目前,大陆《行政许可法》、《环境保护法》、《水污染防治法》和新修订的《防治法》、《排污许可证管理暂行规定》和《控制污染物排放许可制实施方案》都对许可证的执法和监管做出明确规定,但是这些规定基本上是原则性要求,缺乏对排污许可证执法和监管的具体项目、企业违反行为罚款的计算等的法律依据,相关人员在执法过程中容易出现无法可依的现象;也并未对排污许可证的监管和执法、企业的日常排放检测情况、记录和报告提出要求。以上问题使得排污许可制度未能对企业的排污行为起到应有的监管作用。

启示二:通过明确的执法导则实现“违法成本高、守法成本低”,并做到量罚适当

环保执法中“违法成本低、守法成本高”一直以来都是突出的问题。例如,长期以来,由于针对企业排污行为的经济手段和监管措施存在滞后和不合理,企业违法排污的投入产出比高,选择违法排污就成为必然。同时,对一些中小型企业而言,治污设施建设和运行成本较高,对于这些企业而言负担较重,污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。所以,在某些时候,环保执法常常会陷入“排污—查处—罚款—继续排污—继续查处—继续罚款—再继续排污”的轮回。在这种怪圈之中,执法不断,罚款不断,但排污不止。所以,处罚标准设计的基本思路就是要使污染者的违法成本必须显著地高于违法收益,但也并非设定的处罚越高越好。通常,设定高处罚并不代表必然会执行高处罚,在很多时候,高处罚带来的威慑效应已经足够减少违法行为的发生,若处罚超出企业的承受范围也会影响处罚的有效性。

尽管《控制污染物排放许可制实施方案》中提出:要严厉查处违法排污行为,根据违法情节轻重,依法采取按日连续处罚、限制生产、停产整治、停业、关闭等措施,严厉处罚无证和不按证排污行为,对构成犯罪的,依法追究刑事责任。环境保护部门检查发现实际情况与环境管理台账、排污许可证执行报告等不一致的,可以责令作出说明,对未能说明且无法提供自行监测原始记录的,依法予以处罚。但是,以上规定还未写入相关法律中,且在相关处罚的操作性不强(未对违法情节轻重等进行说明),缺乏对具体违反行为的处罚实践,排污企业的违法成本仍然较低。借鉴台湾地区的经验,在排污许可执法过程中,应充分体现“违法成本高、守法成本低”的原则,对违反排污许可证的行为进行严厉的处罚,制定相应的执法导则。在导则中,环保部门可以通过查阅在线监测数据、企业守法记录、操作记录、原材料使用量等考量企业是否存在偷排减排、排放数据造假等违法行为,追溯违法时间及违法所得,可以酌量加重处罚,真正对违反许可证的排污企业起到震慑力。同时,在设置排污许可相关处罚机制时,应考虑量罚适当,处罚的目的并非是罚款,最终目的是敦促企业改变违法排放的现象,敦促企业自觉守法。

启示三:排污许可执法需要社会力量参与

排污许可证的执法对人员数量、专业素质都有较高的要求,但现实情况是目前环境执法人员缺编严重,执法车辆配备不够、执法人员相关专业技术能力不够硬等给执法带来难度。为了解决上述问题及应对排污许可执法工作的需要,台湾地区引入了第三方机构和相关专家等参与到执法工作中。政府环保部门负责拟定政策方针、完善和健全管理制度、监督第三方机构等,第三方机构主要负责排污许可证的执法中的现场比对和稽查检测,包括固定源巡查、许可查核、排放量申报查核、稽查检测、定期检测监督。第三方机构的进行现场巡查和检测的证据可以作为环保部门处罚的依据。同时,针对企业排放未能达标的现象,台湾地区的环保部门会邀请相关专家学者对企业“对症下药”,帮助企业污染物排放达标,避免再次受到环保部门的处分。

台湾地区的经验表明,社会力量参与到排污许可的执法中,可以产生“1+1>2”的效果,大大提高执法的效率。大陆污染企业众多,排污许可证的执法、监管和检测工作需要大量专业的人员参与其中。但是,各地环境保护机构执法人员严重不足,技术支持力量严重不足,许可证发放后难以做到有效监督,因此也亟需在排污许可执法中循序渐进的加入社会力量的参与。

启示四:选择性增加查核和稽查检测频次

众所周知,增加查核和稽查检测的频次是加大执法力度的有力保障。但是针对不同的行业、不同的污染物进行有选择性的增减执法频次,提高执法的效率,减少资源浪费也是在台湾地区许可证执法的成功经验之一。以执法中的监测的频次为例,如果根据企业记录的监测数据,人工监测的污染物浓度如果连续两年监测值的差异在10%之内,报请主管机关同意后,监测频率可以由6日一次调整为每12日监测一次,可以减少一半的监测的量。由于受人力、资金等的影响,对排污企业进行现场查核时,也会根据该行业以往会出现问题的制程、操作方式或者出现问题较多的行业增加查核的相关频次。因此,大陆在设定排污许可执行的频次,也可以综合考虑重点行业、操作方式等灵活设定执法频次。

原标题:台湾地区排污许可执法经验及启示

 
 
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